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韦伯的层级官僚制理论
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韦伯的官僚制理论(Weber’S bureaucracy theory)

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韦伯的层级官僚制理论

  德国著名社会学家马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”,于20世纪初提出了官僚制理论。

  在马克斯·韦伯看来,官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态,是现代社会实施合法统治的行政组织制度。

  韦伯认为组织的合法权威有三种来源:习俗惯例;个人魅力;法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。

  所谓“官僚”,是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言,并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解,有些学者把韦伯所说的官僚组织,改称科层组织。韦伯认为,在近代以来的资本主义社会中,官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理在基本形态。

  韦伯指出,在这三种组织类型中,只有传统组织和官僚组织才有相当程度的稳定性。个人崇拜组织与这两种组织差异极大,它可以破坏一个旧世界,而无法建立一个新世界。因为无法保持领袖人物魅力的弥久弥新,或者领袖人物隐退去世等等,个人崇拜组织从诞生起,衰败也就不可避免。例如宗教组织在其创立时必须依赖于领袖的神圣光环,但要将信徒对领袖的顶礼膜拜常规化,一旦形成了教义和规则,它就开始转变成传统组织。古代王朝的创立时期,常得益于某个具有超凡魅力的领袖,人们信赖他那种拯救社会的神力,对乌托邦式美好世界的追求形成对领袖的拥戴,并焕发出“打江山”的动力。而一旦转入“坐江山”,就得实现权威的转变,把神力变成传统,制定典章制度,个人崇拜组织随之平凡化,变成传统组织。

  传统组织与官僚组织在外观上具有相似性,但两者实质有很大不同。在官僚组织中,由制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格,能够形成非人格化的层级节制体系和部门结构,组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力,而不是取决于他对组织领袖的个人忠诚和个人依赖。传统虽然也有规章体系,但它的典章来自传统习惯,组织成员之间的关系是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上。所以,传统组织中有法律制度,但不可能有法理权威。按照韦伯的说法,这种组织的司法是不规则的,组织运行缺乏工具理性。

  官僚制作为一种理性的和有效率的管理体制,它迎合并极大地推动了近代资本主义的工业化进程。一方面,官僚制满足了工业大生产的生产模式和管理复杂化的需要。其在精确性、快捷性、可预期性等方面是其他社会组织形式所无与伦比的。另一方面,它以非人格化、制度化的特征而得到科学理性时代的文化认同。而这些都是对传统社会中的各种组织中普遍存在的任人唯亲、下级对上级的人身依附、官员决策的任意性与不可预测性等弊端的纠正,是时代发展的产物。当然,官僚组织自身的缺陷也十分明显,对于这种缺陷,韦伯曾毫不客气的指出,家长制组织和个人崇拜组织问题更大,人们在管理社会时当然可以选择不同方式,要么是官僚组织,要么是外行治理,别无他途。时至今日,人们对官僚组织的批评已经非常普遍了,但仔细考察就不难发现,无论是在现实中的管理运作,还是在书斋里的理论探索,政府也好,企业也好,我们都无法跳出韦伯的组织模型窠臼。韦伯对组织理论的贡献,有点像如来佛给孙悟空展示出的广阔世界,管理学家们在上面跳跃驰骋,最终却会发现自己依旧在韦伯所画的圈子里。跳出韦伯的圈子似乎是可能的,不过还有待时日。

官僚制的特征

  官僚制具有如下基本特征:

  (1)合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。

  (2)层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化,整个组织是一个层级节制的权力体系。

  (3)依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲,都要按章行事。

  (4)形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达,下级易于接受明确的命令,上级也易于对下级进行管理。

  (5)组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为,公私分明,对事不对人。

  (6)合理合法的人事行政制度。量才用人,任人惟贤,因事设职,专职专人,以及适应工作需要的专业培训机制。

官僚制面临的挑战

  官僚制作为行政组织的一种“经典组织范式”在管理机构得到了广泛的推行。然而进入21世纪以来,伴随着新公共管理运动的兴起,官僚制面临着极大的挑战,主要集中在如下几个方面:

  (1)过分强调了层级节制体制,要求下级对上级在职务上绝对服从,忽视了下级人员的主动性和积极性,缺乏民主精神。

  (2)过分强调组织利益和组织效率,难以应付社会个性化的发展要求,难以应付多样化的社会需求。

  (3)过分强调专业分工和职能权限的划分,忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。

  (4)过分强调人员的稳定性,无过失便终身任职的制度,最终造就出不求有功但求无过的管理人员,造成管理人员得过且过混日子的状况。

官僚组织的合理性

  官僚组织建立在法理权威之上, 它的合理性来源于这三个方面:

  (1)组织的劳动分工体系;

  (2)调节成员关系和行为的规范秩序;

  (3)对个人自利追求的激励和制裁体制。

  这种组织的形式、结构和运行机制,表现为高度理性化的法律规章和制度体系。它的理性是一种工具理性,具体表现为它仿佛一架精心设计的机器,具有精密的结构设计,从而具有特定的功能,功能的发挥是依靠所有部件的紧密咬合和秩序协作而完成。官僚组织充分地体现了现代资本主义精神,它所的追求是通过稳定的、有秩序的、分工合作且运作协调的组织体制来谋求效率。所以,效率是官僚制的核心,法治是官僚制的灵魂。韦伯认为,从纯粹技术的角度看,官僚组织能够取得最大效率。而从工具理性角度上来说,这种组织是进行社会管理最合理的手段。官僚组织在精确性、稳定性、严格的纪律性、可靠性等方面,比其他组织形式都要优越。资本主义的发展,使大规模社会组织迅速成长起来,官僚组织是人类迄今发现的管理大型组织的最好模式。相对于传统组织和个人崇拜组织来说,官僚组织的实质,就是抛弃人治,实现法治,屏蔽情感,崇尚科学。

韦伯官僚组织的内容

  后来人们对韦伯所描述的官僚组织有多种概括,但最主要的内容有以下几点:

  1.专业化分工。

  分工原则本来是亚当·斯密在《国富论》中提出来的。可以说,亚当·斯密的经济学大厦,基石就是劳动分工。但是,韦伯则是从社会学意义上探讨分工问题,他把专业化和人类理性紧密联系起来。从斯密到韦伯,分工的意义也从劳动效率发展到社会结构。韦伯的官僚组织,强调组织中根据专业技术的分工和人类理性的关系。分工的实际意义,不仅仅在于斯密强调的提高效率,而且在于消除等级社会的人身特权。在韦伯的分工体系中,人的差别只有技术能力的差别,而不再是身份和社会差别。所以,组织成员的选拔,必须采用考试方式。专业能力替代了个人效忠,权力和责任属于职位而不属于个人,这些权力和责任以法律制度的形式固定在组织之中。由此形成的组织,不仅可以通过分工方式提高效率,创造更多的财富,而且能够形成新的以理性为准则的组织关系,改变整个资本主义社会的结构。

  2.等级制。

  等级制自古就有,而韦伯的官僚组织等级制与众不同。官僚组织中的职位,按权力大小和“命令-服从”关系,形成金字塔形的等级序列。这种等级制同以往的社会分层有着实质上的区别。以往的社会分层,如国王、贵族、自由民等等,是按人格身份形成的。官僚组织中的等级制,则是按组织权力形成的。这种权力摆脱了对人身的依附,其实质是专业技术和知识差异。所以,这种等级制排除了古代和中世纪普遍存在的特权。在中世纪,家道中衰而穷困潦倒的贵族大爷,可以在精神上傲视那些珠光宝气却俗不可耐的下层暴发户,在物质上享有平民无法企求的各种优待。但在官僚组织中,这种依赖于社会等级形成的上下悬隔不复存在,是制度而不是身份赋予等级权力。在韦伯的官僚制组织中,成员有职权的高低大小之分,但却没有身份地位高低贵贱的区别,正是官僚制打破了传统农业社会中森严的社会等级,为建立近代以来的人人平等的契约型社会创造了先决性的条件。

  3.对法理化规则的遵从。

  在韦伯的理想状态中,官僚制组织的构建形成、部门分工、职位设置、成员选拔,一直到组织的运作,每一个成员的权力和责任,都是由法律制度(不光包括成文制度,也包括不成文制度)明确规定的。这些法律规则由组织成员协商而达成,或者由组织上层提出,但其成员以理性思考权衡而接受。因此,组织的一切规则都是理性的。任何组织成员,都依据这种规则而行事,上至组织的最高领导,下到基层普通职员,无不例外。他们服从的是共同认可的规则,而不是因人而异的举措,或者是个人的偏爱喜好。就连非常具体的报酬问题,也应当以固定薪金制来体现规则的力量。在这里,“人治”被彻底摒弃。但是,由于官僚组织只体现工具理性而排除了价值理性,所以,官僚组织从本质上来说是行政的或执行的工具,而不是政治的或情感的载体,所以,技术官僚不是法规制度的最终渊源,它必须服从于民选的政治领袖或拥有所有权的更高主人(如股东)。这种官僚组织,实际上必须建立在所有权和经营权分离的前提上。

  4.非人格化。

  在韦伯眼里,官僚组织是规章的体制,而不是个人的体制。所以,官僚制是排斥个人魅力的。组织的运行不依个人的意志为转移,不受个人的感情的支配。理性化的另一种表述,就是非人格化。官僚制改变了传统社会中的人身依附和个人忠诚,职业官僚接受上级的指挥和命令,是因为他们要服从法律和规则,而不是服从命令者本身的人格魅力感召,或者是服从附着在他身上的身份地位,更不是服从由传统习俗决定的社会等级。尽管韦伯自己也不讳言,这种完全排除了情感的官僚组织,会使组织变成冷冰冰的机器,会产生人的异化。但是,我们尚无法找到比它更好的组织模式。韦伯也承认官僚组织的缺陷,他曾试图探讨以个人魅力来校正官僚组织的异化,但他未能完成相应的研究。

韦伯官僚制理论的核心

  在韦伯的理想型官僚制理论中,“合法性”与“合理性”是两个最基本的概念,一切关于韦伯官僚理论的研究都需要从这两个概念出发,才能把握其思想的真谛。“合法性”概念与“合理性”概念是紧联系在一起的,是一个问题的两个方面。“合理性”经常用于一种学理的解释,倾向于技术化、科学化规范化。而“合法性”则经常用于政治学的解释,倾向于统治的合法性与正当性。

  (一)合理性

  韦伯通过对西方社会历史的考察,特别是对资本主义社会的研究,发现理性化是资本主义社会发展来的一个特有的概念,他把其称为“官僚制精神”。所谓“官僚制精神”,实质上就是一种“理性精神”。

  这里的理性精神具有多方面的含义:如规范官僚行为的法律法规、组织程序及契约等等,这些是事先基效率和形式公正原则合理地制订的;整个官僚体制具有严整的结构和内在逻辑,是体系化的;官僚的行选择是基于逻辑分析并由理智控制的等等。因此,合理性是韦伯官僚制理论的重要学理预设,是他设计想型官僚制模式的一个最基本原则。

  韦伯是从“理性化”特别是工具理性和形式理性的角度来设计官僚制的理论形态与制度框架的。韦认为合理性有两种形式,即形式合理性(或工具合理性)和实质合理性(或价值合理性)。所谓形式合性是指合乎工具理性原则的科学性,也可使用哲学的概念把它称作为逻辑形式主义,它是一种纯形式的客观的、不包括价值判断的思维方式和立场,其主要表现是手段和程序的可计算性。

  工具理性在韦伯的解中包含两重含义,

  其一是指目的,或目的-手段理性。当代生活的突出之处是系统的目的理性行动,括明确的目标定义和对达到目标的最有效途径的越来越精确的计算,这种行动对立于那种遵从传统主义习惯的行动。

  其二,理性概念还体现着一种行使理性(reason)的含蓄性质,而不论是否含有手段-目程式。“一种行动类型为‘理性化’的,是指这种活动为明确设计的规则所控制,是指对活动范围的限精确,并涉及到专门概念和知识的应用,是指这种活动被系统地安排成内恰的整体。在这些特点用指工性行动时,它们意味着极其严格的操作上的精确性和可计算性。”

  所谓实质合理性则指立足于某一信念理想的合理性,它是关于伦理主义或道德主义的一种合理性,仅仅对行动实行价值判断——对行动的目和后果作出价值判断。韦伯指出,实质合理性是传统社会秩序的本质特征,而现代社会的发展则要求从质合理性走向形式合理性。所以,通过对韦伯官僚制的分析,我们发现 “理性化”在韦伯的论述中大可划分为三个层次,即行为动机的理性化、文化知识的理性化和制度结构的理性化。依照现代理性建起来的制度和组织是神圣的,它要求用这种合乎理性的标准去权衡各种行政行为,克服“自由的随意专和恩宠,怀有个人动机的施惠和评价。”

  “精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力,在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权制的行政管理时,比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来,能达到最佳的效果。

  (二)合法性

  韦伯通过对社会史的研究,发现命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在,都取决于他是否有能力立和培养对其存在意义的普遍信念,这种信念也就是其存在的合法性。从统治的角度出发,韦伯得出了合法的概念,它包含两重含义,即对于处于命令-服从关系中的服从者来说,是一个对统治的认同问题;而对命者来说,则是一个统治的正当性的问题。统治的正当性与对统治的认同的总和就构成了统治的合法性。

  为了构建合法性的现代统治类型,马克斯·韦伯曾探讨过合法权力的三种权威基础:个人魅力型(或叫里斯马型)、传统型和法理型权威。10 这三种统治类型有着各自不同的权力基础与特性。个人魅力型统治建在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上。传统型统治建立在对于习惯和传统信仰的神圣不可侵犯的求之上,行政官员不过是君主的家臣,可以世袭。法理型统治则建立在对于正式制定的规则与法令的正当行的要求之上。合理合法权威在现代社会中占主导地位,其它两种权威主要出现在传统社会中。三种统治类型具有统治的合法性,所不同的是现代统治把合法性与技术合理性结合起来,试图通过技术合理性程度的提高为合法性注入活力。这就表现为在形式合理性上和工具主义的技术设计上所作出的努力,特别是以形式化的律制度及其操作程序来把理论上的、意识形态上和技术上的努力整合在一起,构成一个严密的合法性网络体系。

  以上述权威类型为基础,韦伯相应地把社会组织划分为传统组织、神秘组织、合理合法的组织这三种类型。

  传统组织是以传统权威为基础的组织。神秘组织是以个人魅力型权威为基础的组织。合法合理组织就是以合合理权威为基础的组织,这种组织也称理想型官僚制(Bureaucracy)组织。因此,统治的合法性与技术、形的合理性就成为韦伯设计官僚制组织理论的核心。

韦伯官僚制理论的现实(实践)基础

  (一)政治与行政的分离。

  第一,在实践方面,韦伯通过对德国市民阶级的分析,指出德国的市民阶级没有成熟到成为德国民的政治领导阶级,他们“有着情愿服从于官僚支配的心态,市民阶级的价值取向可以允许权力与文化政等问题被化约到技术层面,而政治可以被缩小到一个完全形式地维持国家存在的状况,不许有任何内容的实质目标——仅仅只是毫无信仰的日常照顾而已”。“政治厌倦症”、“非政治的精神”成为德国市民级的价值取向。因此这就为韦伯官僚制理论中政治与行政的分离提供了实践基础。

  第二,在理论方面,韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治与行政两分理论是紧密联系在一起的。威尔发表于1887 年的《行政学研究》一文被称为是现代美国公共行政研究的起点,他本人也因此文而成为国公共行政学的创始人。他在书中指出,“行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些当的工作。”为了政府成功有效地完成工作,威尔逊又进一步提出了政治与行政两分法原则,即把政制定与政策执行分开,“行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治领域的那种混乱和冲突相距远。” 这种理论的建构就为韦伯的官僚制理论体系提供了学理上的支持,因此,有人把韦伯的官僚制论模式称为韦伯—威尔逊模式。

  (二)科学管理原理。

  20 世纪初,泰罗所领导的科学管理运动以及构建的科学管理理论以巨大的声势在全世界产生了广泛影响,同时也为韦伯的官僚制理论体系的构建提供了科学的实验依据。科学管理的主要贡献表现在:第一对事不对人的管理。这就剔除了管理者在管理中的价值影响,也为韦伯官僚制理论形式理性与价值理性区分奠定了基础。第二,制度和程序化的管理模式。泰罗的科学管理是建立在企业组织由小规模的手工场向大规模现代工厂转变的基础上的,因此,其管理模式是以制度与程序为主的,这充分体现了韦伯的具理性与形式理性。第三,管理的分工与分权。在科学管理中,泰罗在组织的横向和纵向上都提出了分工横向的分工表现为技术与知识的分工,而纵向上则表现为管理权与操作权的分离、所有权与管理权的分离这些都为韦伯官僚制理论提出政治与行政分离,在行政管理上重视技术和知识理性提供了根源。

  (三)文官制度的确立。

  19 世纪70-80 年代英美两国先后建立了文官制度,即国家公务员制度。随着英美两国公务员制度的一步发展,西方大多数国家相继确立了公务员制度。文官制度的建立实行了新的人事管理原则,主要包法制化、职业化、专业化、价值中立、政务官与业务官分离等原则,这些原则为韦伯官僚制理论的现实奠定了基础。如职业化、专业化原则体现了技术理性的特征,而法制化、价值中立、政务官与业务官的离则体现了形式理性的特征,这些都是韦伯构建官僚制理论的核心内涵,因此,我们可以说,韦伯官僚的工具理性特征就是通过公务员制度的建立与发展从理论走向实践的。

韦伯理想型官僚制理论的内容

  在上述方法论、视角、定位、学理与实践的基础上,韦伯构建了官僚制组织理论的模型,韦伯没有官僚制的概念进行界定而是通过对其原则与特征的描述来抽象出官僚制理论的核心内容。

  (一)理想型官僚制组织理论的原则

  1. 固定的官员管辖权原则。

  2. 机构等级制度和多层次权力机构原则。

  3. 机构管理以正式文档为基础。

  4. 机构管理通常是以全面的专业训练为前提条件。

  5. 机构充分发展要求行政官员“工作能力”的充分发挥。

  6. 机构管理遵循一般性规则。

  7. 合理合法的人事行政制度。

  (二)理想型官僚制组织理论的特征

  1. 法制化。现代行政管理机构“在其固定的和官方的权限范围方面具有理论原则,这种理论原则一是以法规形式来加以规定的,也就是说是由法律或行政法规来规定的。2. 层级节制。在所有官僚制政府机构中,都实行机关等级制和各种按等级赋予权力的原则,这意味一种牢固而有秩序的上下级制度,机构的各个层级都有固定的监督和监察制度。

  3. 公私分开。官僚制行政管理把官厅活动视为与私人生活领域有明显区别的事情:由公职人员及其自的物质设备、文书档案组成的办公机关,与公职人员的私人住所分开;职务工作与私人往来分开;职上的财物与私人财物分开;行政管理人员与行政管理物资分开(即他们本人不占有自己管理的物资)。

  4. 专业化。官僚制的行政管理须照章办事,而为了应用规则,“职务工作,至少是一切专门化的职工作——这是现代职务工作的特点,一般是以专业培训为前提的”。而且在一般情况下,“只有证明接培训成绩合格”才能正常履行专业化管理工作。

  5. 专职化。当公共机关得到了充分发展的时候,公务活动要求行政官员全身心地投入,而不计较规的上班时间。

  6. 效果的可预见性。对于官僚体制来说,“可预见的规则”具有真正决定性的意义。

韦伯官僚制设计中的合理性悖论

  一、从合法性到合理性

  在韦伯的官僚制理论体系中,“合法性”(legitimacy)与“合理性”(rationality)是两个最为基本的概念,一切关于韦伯官僚制理论的研究都需要从这两个概念出发,才能把握其思想的真谛。在某种意义上,整个韦伯学术思想体系都是在这两个概念的基础上展开的,是对它们的进一步引申与发挥。合理性是马克斯·韦伯官僚制理论的重要学理预设,是他设计现代官僚制组织模式的一个基本原则,而合法性的概念则是他用以理解古代官僚制的锁钥。与现代官僚制相比,古代的各种类型的官僚制是不具有合理性的,但是这种不具有“合理性”的官僚制为什么会在古代中国、埃及、印度和中古的欧洲等地普遍存在?韦伯的解释是,这些官僚制虽然不具有合理性,但却具有合法性。

  韦伯在《世界经济通史》、《儒教与道教》、《经济与社会》等一系列著作中对官僚制发生与发展的历史作了比较研究,他的结论是,任何一种合乎需要的统治都是具有合法性基础的。既然官僚制能够在人类历史上有着长期存在和发展的历史,它就是以其合法性作为存在的前提的。他认为,官僚制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”,这种统治主要是基于一种自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的,作为个人,他只有接受这种信仰体系,才能有着行动的一致性、连续性,而且不会导致内心的紧张并最终获得自愿的服从。韦伯把这种个人自愿服从的体系视为合法性体系。这种合法性体系的存在,使每一个人都能够遵从来自权威的命令,不管这些命令是来自统治者个人,还是来自于通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。从权力关系的角度看,这是一个“命令—服从”的权力关系。有了这种命令与服从的关系,统治就自然而然地具有合法性了。

  进一步说,合法性是来源于一种正当性的信念。韦伯认为,正当性的信念可以分为两大类别:一类是主观的正当性,包括情感的正当性、价值合理性的正当性、宗教的正当性;第二类是所谓客观的正当性,包括习惯的正当性、法律的正当性。在这两类正当性信念的支持下,由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型:

  (1)情感类型行动;

  (2)价值合理性类型行动;

  (3)传统类型行动;

  (4)目的合理性类型行动。

  而在这四种类型的行动中,前三种都仅仅由于情感的、价值合理性的、宗教的和习惯的正当性的原因而拥有合法性,唯有最后一种类型的行动才是得到了法律正当性支持的行动,因而不仅具有合法性,同时也具有客观合理性。

  与上述四种行动类型相对应的是三种类型的支配行为或者三种统治类型,即个人魅力型的、传统型的和法理型的统治。个人魅力型统治,是建立在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上,行政职务不是一种稳固的职业,也没有按正常途径的升迁,全凭领袖个人意志的直接指定,其行政体制的特点是反复无常性。传统型的统治,是建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性的要求之上,行政官员不过是君王的家臣,无视其实际才能,但须听命行事,为官者可以世袭,行政管理制度及官员带有极大的附属性。法理型的统治,是建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上,是作为法理型统治类型的官僚制。在这三种体制中,个人魅力型的统治并没有采用官僚制的形式,只有传统型的和法理型的才是官僚制的形式。但是,在这两种官僚制形式中,传统型的官僚制虽然是合法的,但却不具有合理性,如果说具有合理性的话,那么也属于一种主观化了的价值合理性。韦伯所极力追求的是客观的合理性,即既具有合法性又具有合理性的官僚制。所以,他的全部理论工作的重点就放在了设计这种合法又合理的官僚制方案方面了。

  应当说,韦伯是一个理想主义者,在他的官僚制理论中,是首先确立起一个合理性的概念,然后再进行合理性官僚制模型的设计。所以,他对历史上的官僚制所作出的描述是以合理性为标准的,分析的结果是历史上的官僚制都缺乏合理性。既然如此,那就需要自己动手去建立一个合理性的官僚制。当然,官僚制作为一种社会实践的产物,是不可能由学者去建立它的工程的,但学者可以描述它的理论模型,韦伯所作的工作就是这一性质的。所以说韦伯是合理性官僚制模型的设计师。根据韦伯的看法,官僚制首先是作为一种组织形式而存在的,是组织存在的体制和制度。这种组织形式无论是在过去还是现在,都表现为一种上级对下级的领导、监控和下级对上级的报批、执行的层级制度。这是一切官僚制的基本特征。但是,现代官僚制的新特点在于,官僚制组织中的官员,是根据契约关系雇佣和经过培训并领取薪金的公务人员,虽然,作为官僚制组织,在结构上也分为高级和低级,因而官僚也分为上级和下级,但是,他们依照法律规定进行工作,所以,他们之间不是一种附庸关系。由于具有这些特点,现代官僚制与传统的官僚制比较起来,就有着更大的优越性,它能够使行政事务得以很好的决策和贯彻,具有精确、严格、统一的特点。

  具体地说,根据合理性原则以及吸收传统官僚制存在的经验所作出的官僚制设计具有这样几个方面的特征:

  第一,官僚制是法律化的等级制度,应当是一整套持续一致的程序化的命令—服从关系,任何官员的行动方向都是由处在更高一级的官员所决定的。官员所受到是非政治化的管理,对官员的评价主要是技术性的。

  第二,官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的,权力关系并不具有权力的个性特点,而是基于职务本身的组织构造,所以,要求完全排除个人的情感纠葛。每一个职位上的官员都有着明确而具体的权力,从而保证每个人都能够照章办事而不致越出其职权范围。

  第三,消除了人身依附关系。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素,而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理念和形式法律规定的制度,所以,官员的工作和利益不是由他的上司的个人好恶决定的,而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化,他的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等都可以在形式上加以量化。这样一来,个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人,而是个人拥有的特定职务,换句话说,他为客观的非个人的组织和组织目标服务。

  第四,拥有极为完美的技术化程序和手段,在专家的指导下日常的工作大部分与信息、各种知识、对信息的收集整理归纳、多个可行的决策方案的提出以及论证等等,都会拥有技术性的支持,而且,组织目标及这些目标的确立过程也倾向于技术化和合理化。也就是说,根据科学化、技术化的理性取向,在管理的方法和途径上倚重各类专家,促进整个官僚体系和组织行为越来越科学化、合理化。

  二、合理性的客观性

  韦伯关于现代官僚制的合理性设计是一种理想型设计,这种理想型设计与自然科学中的理想模式具有很大的相似性。那么,这种具有充分合理性的官僚制在现实中是否存在以及能否存在?如果它仅仅是一个理想模型,在现实中存在的可能性就会大打折扣。所以,韦伯也不得不承认:官僚制作为一种理想类型的思维结构,也许象只是在假定的绝对空间中计算出来的物理反应一样,在现实中是极少见的。在某种意义上,这种理想类型只是思维构建的“乌托邦”。但是,韦伯又认为这种理想类型并不是凭空构造的,而是来自现实本身的,是通过对现实中那些典型因素的突出和强调获得的。对于这个问题,韦伯是这样看的:“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点,通过综合许多弥漫的、无联系的,或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的,这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”所以说,韦伯所建构的官僚制理想类型也就是他将历史上的以及现实中的具体的个别的官僚制组织的某些主要性质和突出的特征抽取出来,并通过综合整理而成的精神产品。在现实世界中,几乎不可能发现有哪一个官僚制组织完全具备官僚制的理想类型的全部特点。

  韦伯试图说明他在理论中构造理想型的合理性官僚制的理由,那就是:在历史学的研究中,作为历史认识论的方法,“理想型”是认识的手段而非认识的目的,而对于社会学来说,就不是这样了,社会学中的理想类型是由社会学的任务所决定的,因为社会学需要建立关于事件的一般法则,不管这些事件的时空意义如何。所以,对于一个社会学家来说,韦伯认为自己的任务就在于建立一个理想的官僚制模型。的确,对于科学研究来说,韦伯的这一看法是合乎科学发展的一般原则的,因而,对于韦伯建立合理性官僚制的理想类型这一点也是无可厚非的。但是,科学无论是在建构理想类型方面有着多么高度的纯粹性,都应当以科学自身逻辑上的完整性为前提,如果科学自身存在着逻辑上的悖论,那么在逻辑断裂带上去建立理想类型就不能被视作为明智的选择。即使对于社会科学也是这样,它可以从社会现实中抽象出典型因素,但却必须在这些典型因素中包含着现实完整的总体性,失去了这个总体性,也就意味着科学自身是一个畸形化的体系。韦伯的官僚制理论恰恰是这样,他作为其理论基础的合理性概念恰恰是一个不具有总体性的片面的合理性。片面的合理性又怎么能够被称作为合理性的呢?无论是在日常用语还是科学思维中,片面的合理性都恰恰是不合理性。

  所以,决不象有些学者所认为的那样,韦伯在建立了官僚制组织的理想类型之后,应该将它与官僚制组织的实际情况进行比较,但他并没有作这样的工作[2]。其实这种比较无论做了还是没做,对于韦伯来说都不具有实质性的意义,而且在韦伯的时代,官僚制并不象20世纪那样得到了充分的发展和遇到了结构性的危机,即使韦伯做了比较也不能得出否定官僚制理想类型的结论,甚至根据现实而对官僚制的理想类型作出修缮都是不可能的。因为韦伯在建构官僚制的理想模式的过程中已经充分考虑过了作为理论建构的理想模型与现实的差异性。所以,对于韦伯的理想官僚制模型来说,实质性的问题是作为官僚制设计基础的合理性概念自身就存在着逻辑断裂带。

  韦伯建立理想的官僚制模型的努力是在历史叙述中进行的,所以,他把官僚制的形成过程看作是社会的合理化进程,是社会关系的客观化和物化过程中的合理化。当然,这种合理化是历史发展的结果。但韦伯并不认为这个合理化进程是一个必然的历史方向,而是以只有在特殊的历史条件下予以理性思考并行动的市民的出现为前提的。在韦伯看来,就行动而言,在传统社会中,行动的手段、目的、价值和结果等各种组成要素的自律控制力都是很弱的,只是到了近代社会,市民行动的自律控制力才得到增强,才可能增加行动的合理性。所以,在整个宗教社会学和社会史研究中,韦伯把合理性的出现,即合理化运动看作与西方社会的具体历史条件联系在一起的,仅仅在西方社会,才出现了这种合理化的运动。在叙述的过程中,韦伯把合理化的运动分为行动的、价值领域的和杜会结构的等方面。依他看来,从行动的方面来看,在传统社会,对行动的诸组成要素(即手段、目的、价值及结果)的自律控制力极其有限,而到了近代社会,其自律控制力得到显著提高,意味着行动的合理性也得到提高。这就是我们前面提到的韦伯关于行动类型的划分,他把行动类型分为四类,即目的合理行动、价值合理行动、情感行动以及传统行动[3]。从价值领域方面看,在传统社会,诸价值领域尚未分化,是互相融合在一起,而到了近代社会,诸价值领域被分化为具有相对自律性的部分体系,即认知—技术领域、审美—表现领域以及道德—实践领域。同时,各价值领域处于持续的合理化—自律化过程。从社会结构方面来看,就是从传统官僚制向现代官僚制的转换。

  出于理想型官僚制设计的需要,韦伯在论述官僚制的合理性时,要求实证地对不同合理性进行客观描述,也就是从事物因果关系上判明合理性的类别,从而表明他完全是在实证主义的层面上对体现不同合理性的官僚制的分类。因此,韦伯区分出两种合理性,即形式合理性和实质合理性。所谓形式合理性,是指在统治关系中,行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化,从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。这是一种纯粹客观的合理性。实质合理性则完全基于价值判断的基础,它对行动的目的和后果作出价值评价,这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义,是否符合习惯,是否表现出某种杜会美德或善行等。实质合理性只是关乎伦理主义或道德理想的一种合理性,它仅仅对行动实现价值判断,极力强调行动的社会关注,忽视行动效率,这是一种主观合理性。而形式合理性则与之相反,它不仅把行动过程看成是可计算的,而且把目的本身也看成是可计算的。韦伯认为,目的其实就是意味着社会秩序的理性化,或者说就是使它表现出最大程序的可计算性。因此,形式合理性是工具—目的的,实质合理性则是伦理道德理想的。韦伯强调,实质合理性是传统社会秩序的本质特征,在现代社会,这种合理性已经基本失去了它存在的杜会氛围。现代社会日趋繁复的生产与生活,必然要求把行动的效率提到一个十分重要的位置,社会管理必然愈益科层化。在经济生活中,受到资本主义市场经济法则的支配,公司不得不连续地、精确地并尽可能以更大的成本效益和更快的速度处理它的业务;在现代民族国家问题上,现代国家统治越来越依靠科层化的管理方式,使它的军事、司法和行政管理人员日益脱离行政管理组织的物质手段,领取工资和薪金的官僚彻底摆脱了过去曾经被先赋的任职条件,他们已经被广泛地普遍地雇员化了;在公共生活领域中,报刊等社会舆论不仅在内部形成了分工明确运作有序的机制,而且在外部也越来越与科层化的国家相互信赖,并受着受过专业训练的各类活动家或党派官员的指导。同时,社会公共空间也日益官僚体制化:在政党政治中,官僚体制化的政党想方设法从技术上强化其操纵人民大众的漠不关心和 “同意”能力,并精细地事先计算自己行动的过程与所能达到的结果。既然形式合理性是社会发展趋势所致,那么在现代理想型的官僚制设计中,突出强调官僚制的形式合理性和客观性也就是顺理成章的了。因为,韦伯武断地指出,“按照目的合理行动的角度,价值合理性总是不理性的”。

  鉴于官僚制在实践中的困境和理论上所受到的诸多诟病,当代韦伯的信奉者们在替韦伯辩护的时候,总是强调韦伯的合理性概念是出于叙述的需要。当然,从韦伯的著作来看,合理性概念也确实表现为一种叙述的需要,是用以分析和理解现代社会特别是官僚制的叙述框架。实际上,情况并不是这么简单。因为,对于一个思想家来说,没有什么纯粹的叙述,一切叙述都是服务于理论建构的,更何况韦伯并不是以一个哲学家的身份而被学术界承认的,他是以一个社会学家而受到学术界注目的。他的目标并不是用合理性的概念来分析近代以来的社会,而是要在合理性概念的基础上构建理想的官僚制模型。至于韦伯在他的著作中所进行的不厌其烦的类型区分也不能证明他仅仅是一个社会学领域中的类型学家,他个人一再强调的所谓不受个人价值观念影响的客观实证的事实描述并没有遮掩他构建理想的官僚制类型的热情。所以,在韦伯那里,合理性概念归根到底还是从属于理想官僚制模型建构的需要的。正是由于这个原因,使他割裂价值合理性与目的合理性、形式合理性与实质合理性之间的关系,抛弃理论追求上的总体性而片面地强调工具—目的合理性、形式合理性的客观性。

  三、客观性的不可能性

  韦伯在社会学研究中倡导“价值中立”。而这种价值中立的原则也被作为一个规范而被应用到公共行政的官僚制组织设计中去了。所以,在官僚制中,人们看到的是体制的价值、结构的科学性和运行的技术化,但作为这个体系中的主体因素的人的价值却被忽略了。这样一来,在官僚制的理想模型中,一切都从属于科学的合理性。这个科学的合理性也就是韦伯的形式合理性。拥有形式合理性的理想型的官僚制组织由于分工明确、职责和权限清晰、等级结构合理、专业化程度高、拥有严格的规章制度和组织成员的非人格化而被韦伯看作为有了“超过任何其它组织形式的技术优势”,而且,韦伯断言,这种“充分发展了的官僚组织与其它组织相比较,就如机械与生产的非机械形式相比较。”[5]可见,韦伯是充满热情地描述他的理想型的官僚制的。

  韦伯认为,这种拥有科学结构的官镣制组织具有公正、科学、高效率的优点。当然,韦伯也看到官僚制中包含着权力被滥用的可能性,会存在着违法行为、低效率、官僚主义等现象。而且他特别指出,官僚制的麻烦在于,官员们并不总是以他们应当遵循的方式行事,他们具有一种人类本能的趋向,试图增大自己的权力,并扩充自己的权利。他们不是作为一个忠实的仆人去行事,而是力求成为他们所管辖的部分的主人。对文件的垄断常常是他们手中极为便利的武器,凭借从官方情报到保密资料的转换,凭借仔细的证据处理和有选择性的事实描述,便可以在行政管理公正无私的幌子下,支配或强烈地影响政策,使政府的部长俨如他们自己部门的雇员或成为傀儡人物。但是,韦伯的追求依然是客观化,他所提出的解决方案也依然是科学化的。因为他是这样来设计救治官僚病的方案的:其一,实行行政职能部门内部的合议制,扩大决策参与范围;其二,改变行政首长的非专业现象,因为只要非专业的官员依赖专业人员帮助,那么真正的决定总是由后者作出的;其三,实行直接民主制,保证政府官员直接受议会监督。所以,解决官僚制所带来的问题并不是由官僚体制内部作出,只有到官僚体制的外部,才能找到解决官僚病的锁钥。

  应当承认,韦伯的思想是矛盾的,作为一个深受启蒙思想和近代哲学熏染的思想家,他有着自由主义的信念,并崇尚个人价值,但是,他的理论却又表现出压抑个性、祛除主动的思想。在他的官僚制组织理论中,这种矛盾被单向度的客观追求所完全取代,他关于自由主义的和个人价值的信念完全被官僚制组织的客观性所埋没。所以,合理性的官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度,在现实中有很多难以实现的条件。最为关键的问题是,韦伯的官僚制实际上是一个道地的权力本位的体制,在这种体制下,支配官僚的是强烈的权力拜物教,官僚们把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标。这样一来,就必然会在官员之间造成非道德的猎取权力的行为,官员会把通过忠于职守和通过自己的行政行为为社会提供良好的服务的途径看作一条十分困难的途径,他们就会选取人情关系、投机钻营等等途径去获取权力。这样一来,就会在官员之间形成一个相互倾轧、尔虞我诈的氛围,从而造成整个官僚制体系的内耗增加。

  即使避开官僚制的实践效应不谈,单就韦伯官僚制描述的理论分析也可以看到其致命的缺陷,那就是在这个客观化、形式化的合理性的背后所包含着的是对人的否定。我们知道,从文艺复兴开始到启蒙运动,是在理性追求中踢开上帝,整个近代思想的发展都是在这一主题下进行的进一步深化,但是在非理性的领域中如何排除上帝的干扰和肯定人的价值,是在尼采宣布上帝死了之后才开始的。所以,从文艺复兴到尼采的主流哲学是一个从肯定人的理性价值到非理性价值的进步,而韦伯的官僚制理论设计却是与这一主流哲学相对立的。因为,它在这种科学化技术化的设计中片面强调客观的形式合理性,从而在根本上否定了人,这无异于在官僚制中宣布人的死亡。因为在韦伯看来,现代官僚制所意味着的是整个现代生活的科层化,而现代生活的彻底科层化则意味着工具—目的论已完全控制了一般社会心理。资本主义合理化过程在消灭和取代其他形式生活的同时,本身也倾向于变成一种目的。这种工具—目的论与现代社会的效率相呼应,它或许是社会进步的表现,也是社会发展进程中压倒性的世界潮流。日常生活的一切领域都倾向于变得取决于纪律严明的等级制度、合理的专业化、个人本身及其活动的条理化工具化。

  我们认为,历史进步的趋势是人的发展,在公共行政的制度建设中,目标也是人的全面发展。人是社会的最高价值,是社会发展的动力,也是杜会发展的目的。这是一个社会本位的价值取向。因为,杜会本位实际上也就是人本位,即突出强调人的地位、人的权利、人的尊严,突出强调人的个性发展和价值实现。这是公共行政制度建设的总体目标和最基本的价值取向。为了实现这一总体目标和基本的价值取向,它的制度建设的内部考量就必须是以提高行政人员的道德为目标,要求行政人员的个人的发展与社会一般成员的人的发展走不同的道路。如果说社会的一般成员在人的发展这个方面是通过个人权利、个人尊严和个性的突出而得到实现的话,那么行政人员恰恰是需要在尊重他人的个人权利、维护他人的尊严和为他人的个性发展提供保障的过程中来获得自己人格的升华,实现完善的道德修养,从而走向个人的全面发展。所以说,对于行政人员的来说,在社会总体中人的发展中的意义就在于个人人格的实现,而个人的人格是通过道德的发展而得到实现的。

  从行政法律的角度来看,现代公共行政的权力体系也被称作为一种行政授权机制。在这种行政授权中,行政人员拥有着很大一部分行政自由裁量权,这个自由裁量权如何能够在行政人员的个人的行政行为中保证其与公共行政的总体目标的一致性,主要是依靠行政人员的道德觉悟来提供保证的。当然,行政法律以及行政体系的制度设计谋求程序控制,但程序控制由于本身就是与自由裁量之间存在着理论上或逻辑上的悖论,在实践上也必然会有着难于处理的尴尬。所以,一切关于行政自由裁量权的程序控制都不可能是成功的。只有走出程序控制的思路,或者说把程序控制作为一个强程序弱控制的地位上,尽可能地突出行政人员的行政道德的作用,才能为行政自由裁量权提供理想的作用途径。

  总之,官僚制不应是一个消灭了人的管理体制,而首先应当是以人为中心的体制。以人为中心,就需要突出人的主体性,就需要肯定人的价值以及人的价值观念的作用。这样一来,官僚制的客观性和合理性就转换为人的主体性和道德优先性。所以,我们对于人的死亡和制度的兴旺的对立是不能赞成的,我们所要看到的是制度的兴旺成为人的支持物。具体地说,就是公共行政的法律制度等因素,应当成为行政人员行政行为的支撑物,而不是专门用来限制和控制行政人员的工具。行政人员依赖于公共行政的法律制度而变得更加强大,能更有效地为社会提供公共产品。这就会获得法律制度与行政人员的主观活动相协调的情况,行政人员就不会处处感到法律制度与他的对立,而处处感到法律制度对他的支持。

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  • 更新时间: 2013-06-09 22:11:08

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