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行政组织执行
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什么是行政组织执行[1]

  行政组织执行是指行政组织及其行政人员依法将决策中枢系统输出的决策指令付诸实施,从而实现行政组织预期目标的行政行为,也就是把行政组织决策方案由理想变为现实的活动过程。

行政组织执行的特点[1]

  行政组织执行作为行政组织过程中不可分割的组成部分,有其自身的内在规定性和特点,主要表现在以下几个方面:

  (1)服务性。

  行政组织执行是行政组织决策目标的实现过程,必须服务、服从于行政组织决策的目标要求和价值取向。同时,行政组织决策是以解决社会公共问题、满足公众要求、为社会公众提供公共服务作为基本目标的。因此,行政组织决策的具体执行实际上也就是为人民服务的具体化过程,即行政组织执行不仅服务于行政组织决策指令,而且最终服务于广大人民群众。

  (2)务实性。

  行政组织决策是行政组织过程的设计层面,而行政组织执行是行政组织过程的操作层面,是决策方案的具体落实,是行政组织主体与社会公众的直接互动,因而具有较强的务实性。行政组织执行是由一系列工作环节所构成的动态过程,需要做一系列的实际工作。

  (3)法定性。

  行政组织执行是行使公共权威、依法对公共事务进行管理的法律行为,这就要求执行主体必须具有法定权威,执行活动的内容必须具有法律依据,对执行结果必须承担法定责任。因此,行政组织执行作为或不作为具有一定的法律规定性和强制性,应以国家公共权力为后盾,对于不履行相应义务的公民、法人或其他组织,行政机关可以采取必要的强制手段迫使其履行义务,维护行政组织行为的威严性和法律地位。

  (4)连贯性。

  行政组织执行的连贯性体现了行政组织执行的经常性和程序性,即行政组织执行往往不是一次性工作,在贯彻执行某种特定决策指令时,还要执行大批例行性与程序性决策方案,必须完成日常的程序性和连贯性行政事务。

  (5)创造性。

  行政组织决策目标的确定、方案的设计具有一定的前瞻性和预见性,是宏观层面的战略把握,但不可能把社会生活中的各种事务和隐性问题考虑周全,特别是针对偶发性、突发性事件和重大危机问题,这就要求行政组织执行具有一定的灵活性和创造性,需要具体情况具体分析,具体问题具体处理,因人因事而异,因时因地制宜,灵活机动,开拓创新,以追求决策目标的最终实现。

行政组织执行的步骤[2]

  (1)准备阶段。行政执行所实施的决策和任务决定着准备工作的具体内容。就一般情况而言,它主要包括制定周密的执行计划、做好预算和物质准备、任务落实到机构和人员、搞好动员和宣传。以上各项工作应该本着必要、适当、节约和预防的原则,既不能准备不足,也不可铺张浪费。

  (2)实施阶段。当准备工作就绪,环境和决策方案不需要大的调整,决策就进入全面执行阶段。这是整个执行程中最具实质意义的、最为关键的阶段。要组织动员各方力量共同克服困难,对执行中的难点集中力量打攻坚战,以保证政策目标的顺利实现。实施阶段是由若干功能性环节所组成的,这些环节主要包括指挥、控制、沟通、协调等。

  (3)总结阶段。当工作任务完成或基本完成以后,就要对整个执行情况进行总结。所谓总结,就是对执行情况进行全面、深入的检查和评价,肯定成绩,检讨缺点,将实践中的感性认识提升为理性认识,为以后的执行工作积累经验教训。

行政组织执行的基本原则[1]

  在行政组织过程中,行政组织执行的基本原则主要有:

  (1)忠实原则。

  行政组织执行必须忠实于行政组织目标,忠实于行政组织决策的内容安排,忠实于行政组织决策的精神旨意,依据决策指令办事,而不得“有利就执行,无利就变形”或“上有政策,下有对策”。行政组织执行的范围、内容、程度等必须基本符合行政组织决策的精神和内在机理。

  (2)法治原则。

  行政组织执行是一种合法行为,要求行政组织执行的权力设置、人事安排、机构配备等实现法治化,依法行政,防止行政组织执行中的有法不依、执法不严、以权压法、以权代法现象。行政组织执行主体的行政作为与不作为的行政裁量权等必须符合法律制度要求,执行程序和标准必须具有明确的法律规定。

  (3)责任原则。

  责任的观点要求公共行政应该对民选的官员,特别是应该对立法者负责。在法治行政的社会里,必然要求行政组织执行主体根据执行权力的大小承担相应的责任,要求其行政行为履行相应的行政责任和法律责任。

  (4)人本原则。

  行政组织执行以人为主体,必然要求以人为本,尊重人的基本需要的满足和自我价值的合法实现。行政组织执行应充分调动和发挥行政人员及社会公众参与执行的主观能动性。

  (5)公平原则。

  新公共行政理论认为,公共行政组织的核心价值在于维护社会公平。因此,行政组织决策的具体执行必须兼顾各种社会利益需求,尽可能帮助和扶持弱势群体的利益表达与利益实现,实现社会公平与公正,做到行政组织执行的原则性与灵活性的有机统一。

  (6)效益原则。

  行政组织执行需要投入一定的人力、物力、财力等资源。行政组织执行的高成本、低效益必然造成行政组织内耗和资源浪费,而低效的公共服务与劣质的公共产品往往给国家和社会生产带来极大的损害或损失,因而加强成本收益分析、坚持效益原则是行政组织执行的基本要求与重要原则。

行政组织执行的逻辑过程[1]

  行政组织执行是由多个环节构成的有机过程,各环节之间相互作用、相互影响,确保行政组织目标的最终实现。行政组织执行是由人、财、物、信息、组织机构、实施对象、制度规定等众多要素构成的复杂的组织系统,这些要素之间的复杂关系和有机互动形成了逻辑严密的动态过程,主要包括准备、宣传、试点、推广、指挥、控制、评估、总结等一系列环节。行政组织目标实现的效果,最终取决于这些要素的功能发挥。

  1.行政组织执行的准备与宣传

  行政组织执行准备、计划与宣传是行政组织决策方案实施的预备活动。执行准备主要包括以下几方面的工作:

  (1)物质准备。物质准备是行政组织执行的经济基础和物质保障,主要是指必要的经费和物质设施等。“工欲善其事,必先利其器”,充足的经费开支、先进的办公设施和通讯技术将有力地保障行政组织执行的顺利推进。

  (2)组织准备。行政组织机构及其行政人员是行政组织执行的主体和责任承担者,组织执行机构的确定、人才的录用与选拔直接影响行政组织执行的组织合力和外在影响力。组织准备做到机构完备、权责对等、分工合理、奖惩适度、沟通畅通、结构合理等有利于形成团结向上、内聚力强的组织文化和组织执行力。

  (3)法制准备。一般政策的决定,伴之而来的是一系列的法律规章,以界定执行政策的规范轨迹,使执行当中有法可循,有规可依,尽量不会使执行者与决策的目的拉得太远,而造成失控状态。行政组织决策是否合法,是否得到上级行政机关的批准与认可,决策方案可行性认证报告是否得到有关机构审批,这些准备工作直接影响到行政组织执行的合法性。同时,行政组织执行的机构设置、人事任免、制度安排、执行程序设计是否合法等,都是行政组织执行中法制准备的重要内容。

  (4)学习准备。行政组织决策往往不是由执行机关直接制定的,而主要是由上级决策机关发生的行政指令,因此,行政组织决策的精神、目标、内容、范围等都必须经过执行机关及其相关人员的认真学习与深刻了解,了解国家方针、政策、法律、法规的相关规定,了解决策方案的价值导向、内在机理和政策关系,了解本组织内部及其行政范围内的实际情况,从而获得更充分的行政组织执行信息,减少和防止行政组织执行失误和信息的不完全性。

  行政组织计划是根据实际情况,在学习、理解决策方案的基础上,制定旨在达到组织目标的具体行动措施和行动程序,是行政组织决策方案的具体化和细则化。行政组织计划要求实事求是、切实可行;要求计划的各分项目标既不保守,也不冒进;要求计划设计的原则性与灵活性的高度统一,行政措施要新,行政方法要得当;要求计划前后街接,各方面统筹兼顾,理顺各种组织利益关系。

  行政组织宣传是行政组织执行主体利用各种媒介对即将执行的行政组织决策内容在相应范围内宣告、教育与说服,以得到广大群众的了解、支持与推动,为行政组织执行创造有利条件。行政管理机构从事着大范围的教育和说服活动,意在说服与某一既定政策直接有关的人以及一般的公众相信这一政策是合理的、必不可少的、有益于社会或合法的;同时,告知人们这些政策的存在和意义。行政组织宣传主要是由行政组织执行的有关工作人员或专门的组织宣传机构依法进行,宣传的内容必须系统全面,重点宣传行政组织决策的实践和理论价值,宣传国家方针与法律法规,宣传行政组织决策的目标、实施范围、资源状况、分配原则及组织执行的预期效果等。有效的行政组织宣传应使行政组织执行人员与社会公众深刻体会到行政组织决策与执行的必要性、紧迫性和现实性,明确行政组织决策与执行的针对性、有效性和长远性等,使公众能积极参与和主动配合行政组织执行工作。行政组织宣传应坚持正面教育、个性化宣传和充分利用一切传播媒介与手段,同时,应注意宣传的适度性、及时性、有效性和成本节约。

  2.行政组织执行的试点与推广

  行政组织试点是行政组织执行的重要方法和基本组成部分。行政组织试点尤其成为我国公共行政组织过程的重要特色和优良传统,是为了保证行政组织执行的有效性、合理性和科学性而先对部分执行客体实施行政组织决策方案,以获得全面推广的初步经验和评估资料。科学有效的试点安排有利于减少行政组织执行风险,使决策执行失败带来的损失减少到尽可能低的程度,有利于降低组织执行成本;同时,通过试点以获得检验决策方案是否有效以及进一步了解实际情况的真实性与可行性,便于行政组织决策方案的有力执行或修正与改善。试点可根据行政组织决策与执行的基本要求选取典型部门、典型地区或典型单位作为试点对象,制定合理的试点方案,并进行各方面试点的情况摸底与测试分析。最后,应根据试点情况进行科学总结,试点结果要求实事求是、综合调查、深层发掘和系统思考。

  行政组织决策方案的全面推广是行政组织执行过程中变量最多、操作性最强、涉及面最广、难度最大的组织活动环节,全面推广要求把握重点和解决难点相结合,宏观规划和微观调节相结合,效率优先与兼顾公平相结合,行政强制执行与法制、经济、政治、教育等手段的综合运用相结合。全面推广在行政组织过程中时间最长、影响最广、情况最多、环节最复杂,必然要求行政组织执行主体在这一阶段加强政策宣传和思想教育,加强行政组织执行中的信息沟通与利益协调,尤其要加强行政组织执行的指挥与控制,确保行政组织执行的顺利推进和组织任务的圆满完成。

  3.行政组织执行的指挥与控制

  行政组织执行在于依靠行政权力充分调动各级、各类执行主体与客体对决策执行的积极性、主动性和创造性,以最大程度实现行政组织目标。因此,行政组织执行必须由统一的意志和权威来进行正确指挥和有效控制。

  行政组织指挥是行政组织领导机关和行政组织首长依照法定权威,通过安排、命令、引导、调度、划拨等方式推动行政组织内部有效运转、相互配合,使内部行政人员与行政组织执行客体朝着共同的组织目标奋斗的行为过程。行政组织指挥是行政组织决策有效、有序执行的前提条件与根本要求,是领导作用在行政组织执行中的直接体现。有效的行政组织指挥是行政组织执行的发动机和遥控器,是行政组织目标实现的强大推动力和影响力,是使行政组织活动沿着正确方向与轨道前进的火车头;有效的行政组织指挥可以使行政组织中财力、物力、人力、信息等资源得以优化配置、合理利用和有效开发,减少组织内耗和行政组织执行成本;有效的行政组织指挥可以激发行政组织执行人员与广大人民群众的组织士气与群众动力,发掘潜在的工作积极性和创造力。行政组织指挥需要有足够的领导权威,领导权威是行政职权和领导威信的结合,是法定权力与领导艺术的升华。法定的行政权力来自行政领导者的职位、职权和职责的大小,而领导者的威信则来自其卓越的领导才能、崇高的领导品格、良好的组织才能、敏锐的组织洞察力、非凡的领导业绩以及领导者与下属及群众的亲密关系等因素的高度综合。行政组织指挥需要具有一定的指挥能力与指挥方法,行政领导的指挥能力直接反映领导者或领导集团是强还是弱、是好还是差。④为了保证有效指挥,要求行政组织指挥切勿盲目指挥或瞎指挥,方向越强,目标越明,功度越强,指挥越有效;要求行政组织指挥坚定果断,要有充足的知识准备和思想准备,要有丰富的实践经验和渊博的学识,既要有战略眼光,又要有战术头脑,看准之后必须意志坚定、态度明确、信心充足,不为流言所动,不为困难所伏,不为压力所乱;要求行政组织指挥统一、具体、简明、扼要,而不可政出多门、多重领导、越权指挥。

  行政组织控制是指在行政组织决策的执行过程中,执行机关及其工作人员根据行政组织目标要求,对执行情.况与效果进行测定,依据一定的执行标准,及时发现问题并争取有效对策,调动相关工作人员努力工作,从而使行政组织执行不断向前推进的行为过程。行政组织控制对于搞好行政组织执行工作、完成组织执行任务、防止组织执行失误、减少组织内耗意义重大。许多管理学家都视控制为组织过程中最重要的环节,强调控制在组织决策执行中的重要地位与作用,强调控制对于明确行政组织目标、把握行政组织执行方向、提高行政组织效益的重要保障作用。行政组织控制的过程一般包括三个步骤:

  (1)确定标准。标准是衡量行政组织执行效果的规范与准则,是在_个完整的行政组织执行计划中选出的对工作效果进行科学计量的关键点。控制标准要求达到定性与定量的结合、客观公正与内容详尽的统一。(2)衡量成效。即根据控制标准,客观地检查和评估行政组织执行状况及其效果,科学分析和认真研究执行效果与既定组织目标之间的偏差及其产生的原因,并对偏差的性质、程度、范围和影响进行全面分析与评价。

  (3)纠正偏差。根据偏差产生的性质进行纠正,通常有两种情况,一种是通过改变或调整目标来消除偏差;另一种是通过改变控制能力来满足目标要求。

  行政组织控制的方式主要有三种:

  (1)前馈控制。也称预先控制,即在行政组织执行的准备阶段进行控制,以保证未来组织执行结果能达到组织目标的要求,尽可能防患于未然,减少执行误差。前馈控制把重心放在流入组织的人力、物力和财力资源上,其目的在于通过保证高质量的投入来预防问题的发生。

  (2)目标控制。也称目标管理,即通过相互衔接、相互制约的目标体系来实施控制。

  (3)反馈控制。也称事后控制,是在行政组织执行任务完成之后进行控制,尽可能去检查行政组织执行是否按期待的方式进行,衡量最终结果是否有偏差,并以此为依据对行政组织执行主体相应的业绩进行考评。

  4.行政组织执行的评牯与总结

  在行政组织执行过程中,评估是运用科学的方法、标准和程序,对行政组织主体的业绩、成就和行政行为等方面的绩效评价,对行政组织执行过程的各个阶段、各个环节的组织执行情况、效益与价值的检测和判断。评估是以结果为导向的现代行政组织管理的基本要求,是促进行政组织领导者对组织决策执行情况的科学指导与严密监督,是推进公共服务供给中市场机制和个人选择引入、加强公民参与、实现消费者主权和公众主权的重要途径,是增强执行主体的竞争意识、危机意识和成本意识,克服官僚主义,防止权力腐败,改善服务质量,提高行政效率的有效方法。行政组织执行评估从不同角度可以分为不同的类型,根据评估的组织形式可分为正式评估和非正式评估;根据评估机构的地位可以分为内部评估和外部评估;根据评估的时限可以分为短期评估中期评估和长期评估;根据评估的指标可分为定性评估和定量评估等。

  总结是行政组织执行工作的最后环节,是根据行政组织决策方案的执行情况以及组织执行评估结果进行系统的客观衡量与理性反思,肯定成绩、检讨缺点、总结经验教训,是对组织决策方案的修正、补充、完善或终止等处理的基本要求,是为后继政策的制定提供宝贵经验的重要环节。由于行政组织过程是不断连续、环环相扣、螺旋式上升的组织运动过程,二项决策方案的完成并不标志组织职能的消失,行政组织决策问题的复杂性与行政组织职能履行的长期性决定了行政组织过程存在的持续性和动荡性。因此,行政组织执行的工作总结不仅对执行活动总结,尤其也与决策活动和监督活动紧密相联,是行政组织过程中阶段性成果总结的根本要求。总结的内容主要包括对执行情况和评估结果的科学分析与定性判断、对执行活动的业绩评定和责任追究、对执行活动经验与教训的有效吸取与深刻反省、对决策方案的调整与终止等理性选择与系统研究等。总结的原则主要有:领导控制与群众参与相结合、个人总结与组织总结相结合、定量分析与定性判断相结合、现实总结与面向未来相结合、自上而上与自下而上相结合等。

影响行政组织执行的因素[2]

  (1)环境因素。国内外各种环境的变化,不仅会影响到各种政策和决策的调整,也会影响到原决策的执行活动。尤其是国内外环境发生突变,如社会动荡、自然灾害、战争、贸易战等都会直接影响执行活动的进行。

  (2)执行人员的因素。行政执行的活动任务能否被有效完成、决策目标是否最终实现,在一定程度上取决于行政执行人员的素质、能力、态度、动力、意愿,以及执行队伍的结构与团队精神。当行政执行人员对决策和指令缺乏认同感和执行的动力,行政执行过程中大家各自为战、难以有效配合时,执行往往低效或无效。

  (3)执行对象的因素。执行对象即决策的受益者和受损者。政策的执行会直接影响着其利益的实现程度,改变着其生活状态。因此,执行对象对决策的态度以及赞同与反对的力量对比,会直接影响到决策的执行程度以及执行的成败。一般来讲,政府制定的政策、做出的决策是以大多数人的整体利益为出发点的。但是,由于利益因素的复杂性和利益群体的多样性,一项具体的决策总会影响和妨碍一些人的利益,而这些执行对象就可能用各种方式和手段进行抵制或不合作。另外,也有些政策的制定对于政策对象的因素考虑不充分,或者是违背了大多数人的意愿,从而导致执行对象的反对,使决策无法执行下去。

  (4)政策、法规和指令本身的因素。行政执行活动的有效性还取决于政策、法规和指令的公正性、合理性、可行性程度,以及决策是否科学、完善,决策标准是否统一等。很多决策难以有效执行,本身在于决策的不科学和不合理。比如决策规范不完善,执行机构还需进一步完善决策,这无疑加重了执行机构的负担;再如决策规范的可操作性差,增加了执行中的随机性,给随心所欲者留下了可乘之机,从而影响决策目标的实现,甚至还会使执行活动走弯路。

  (5)资源因素。行政执行活动是政府组织对社会生活进行干预和管理的活动,这种活动本身需要一定的人力、物力、财力、技术等资源作为保证。资源既包括有形资源如资金、设备、劳动力等,更重要的是无形资源如上级和社会的支持、内部的向心力、凝聚力等。在执行活动中,经常会遇到由于资源的不充分而导致决策不能有效的执行下去,甚至根本得不到执行的情况。当然,资源配置和使用不当,也可能使执行效果打折扣。

行政组织执行的地位与作用[1]

  一项组织决策的制定,并不等于问题的解决,在决策和实现决策效力之间,还存在相当大的空间与差距,行政组织执行的好坏直接影响到行政组织决策的实际效果和行政组织过程的正常运转。美国学者艾利森曾指出,在达到政府目标的过程中,方案确立的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。可见,行政组织执行在组织过程中有重要地位。行政组织执行的地位与作用主要表现在以下几个方面:

  (1)行政组织执行是行政组织过程的关键环节。

  行政组织过程的有效运行在于将决策目标与方案转化为现实行为与社会影响,能够付诸实施。执行是政府规制的关键,无力执行的裁决或判决只不过是~纸空文,而且会损害政府的形象与信誉。④因此,行政组织执行是联系行政组织决策、组织监督与组织运行结果反馈的桥梁和纽带,是直接、具体地解决公共问题的关键环节。

  (2)行政组织执行是检验决策方案优劣的实践依据。

  行政组织执行是行政组织决策方案的具体实践过程。实践是检验真理的惟一标准,决策方案的正确与否、效果优劣必须通过行政组织执行才能全面、客观地检验出来。

  (3)行政组织执行是衡量行政组织运行成本的根本尺度。

  行政组织运行成效与决策方案效能的实现,在很大程度上取决于行政组织执行的科学安排与具体落实。如果行政组织执行能准确地掌握行政组织目标的实质、决策意图与内在机理,优化配置各种执行资源,充分调动行政组织执行主体的积极性、主动性和创造性,就可能高效圆满地完成决策规定的任务,实现组织目标,从而也可能弥补决策规划的缺陷与不足,提高组织运行成效和决策效能;反之,则可能使公共问题扩大化、严重化,导致公共资源的极大浪费、组织运行成本的提高、社会秩序的紊乱与社会发展的阻滞。

  (4)行政组织执行是行政组织过程后继决策的重要依据。

  行政组织过程的后继决策以原有行政组织执行的情况及结果的反馈信息为决策依据,执行后果的好坏直接影响后继决策的内容设计和制度选择。

  (5)行政组织执行是行政组织领导者的重要职责。

  行政组织领导者往往兼有决策权和执行权两种行政权力。行政组织领导者不仅要多谋善断、科学决策,还必须尽可能发挥计划指挥、运筹帷幄、沟通协调等作用。更为重要的是,行政领导者要身体力行、以身作责,提高自身权威,确保行政组织决策方案的有效执行,并在具体实践中亲身体验和发现行政组织决策存在的问题与偏差等。

行政组织执行的组织冲突及其调适[1]

  行政组织执行依博弈论的观点来看,是执行主体与客体之间依据一定的游戏规则进行讨价还价的政治过程,在这个过程中不免发生各种各样的矛盾与冲突,因而可能严重影响到行政组织执行的公平性、公正性和有效性。耗散结构理论认为,任何生物机体或社会组织都是一种空间有序、时间有序和功能有序相结合的非平衡的耗散结构。耗散结构理论的涨落等相关方法有效地分析和说明了组织冲突与组织涨落之间的密切关系。组织冲突表现为微观层面的组织目标偏离,组织涨落表现为宏观层面的组织状态偏离,微观组织冲突在一定条件下的时间与空间积累就可能导致组织涨落,即宏观组织冲突。行政组织作为最重要的社会组织,受非平衡、非线性以及自组织演化等耗散结构规律的作用,必然引发组织目标、组织状态的偏离,从而引发行政组织冲突。所谓行政组织冲突,是行政组织中的个人与个人之间、个人与团体之间以及团体与团体之闻,因意识、目标和利益等因素的不一致而引起的观念、态度和行为等方面的彼此抵触、争执或攻击。

  行政组织冲突在具体的行政组织执行过程中表现尤为明显,依其产生的根源分析,主要存在如下几种类型的冲突:

  (1)利益冲突。行政组织执行是公共利益的运动过程,利益是影响和制约行政组织执行最直接、最有效的力量,行政组织执行作为公共利益与稀缺资源权威性分配的组织活动,必然引发一部分人利益受损而另一部分人利益增进,从而可能引发组织矛盾与冲突。由于利益结构分化、利益主体和利益要求的空前复杂化、多样化利益格局规定的不明确和资源的稀缺性等原因,不可避免会产生利益差异、利益矛盾和利益冲突。在国家行政组织中,利益经常表现为表扬、记功、通令嘉奖、提级、提职、调换重要岗位等,而机关的职级、工资总额、经费、岗位等都是有限的,这就难免要发生冲突。在行政组织执行过程中,利益冲突主要表现为上级行政机关与下级行政机关的利益冲突,“条条”、“块块”之间的利益冲突以及行政组织决策者、执行者与目标群体之间的利益冲突等。

  (2)目标冲突。行政组织目标客观上存在全局目标与局部目标、个人目标与组织目标、长远目标与近期目标、公平目标与效益目标、经济目标与社会目标等区别或差异,因目标不一致而导致行政组织执行方伺不够明晰,行动不够统一而引发组织冲突。

  (3)制度冲突。政策执行人员经常不止从一个来源那里接到相互冲突的政策指示。①行政法律、法规、政策等制度规范上的冲突往往使行政组织执行人员无所适从、左右为难。行政组织法律制度等规定存在地方性法规与行政规章、地方立法与中央政府立法等方面的制度安排上的矛盾与冲突,就制度冲突的具体内容而言,既有实体方面的冲突,也有程序方面的冲突;既有行政法律关系主体在承担法定义务的条件、数量、范围、手段、期限等方面的冲突,也有行政法律关系主体在享有权利方面的冲突;既有行政法律规范中行为模式的冲突,也有行政法律规范中法律后果的冲突等。

  (4)道德冲突。行政组织道德是行政组织执行主体在行政组织活动中应遵循的职业道德准则和伦理规范,是以“道德命令”的方式,通过个人内心信念、社会舆论和职业道德传统等对行政组织执行主体的行政行为施加影响的行为规范过程。行政组织执行中存在着个人道德与行政职业道德、传统行政道德与现代行政文化创新等方面的矛盾与冲突,如因循保守心理与开拓创新精神的冲突、中庸思想与竞争意识的冲突、等级意识与公平理念的冲突、强调民为邦本与经济人格的冲突、集体主义价值观与正当追求个人需要满足的冲突等。

  行政组织冲突在行政组织执行过程中是客观存在的行政现象。传统行政理论认为,行政组织冲突可能引发行政组织过程的不稳定、混乱、对抗、破坏乃至组织分裂等消极后果,必须加以克服与否定,并将化解矛盾与冲突作为行政组织过程中系统与环境保持平衡的根本方法。但实践证明,行政组织冲突在行政组织执行过程中具有破坏性和建设性两方面的影响与作用。破坏性冲突又称“功能失调性冲突”,其主要影响结果表现为行政组织执行者之间、执行者与决策者之间、目标群体之间的相互对立,信息沟通阻塞,功能内耗,并视冲突对方为势不两立的敌对势力或异已力量而相互排斥、仇恨和抵制,因而最终可能导致行政组织执行偏差或失败,影响到组织目标的最终实现,造成行政组织执行中资源的耗费与执行成本的提高,加重国家与社会负担,还可能引发权力腐败和政府“寻租”、“招租”等现象,也可能导致整个组织系统的崩溃与瓦解,影响政治稳定和社会发展。而建设性冲突作用主要表现为行政组织冲突的积极影响。福莱特认为,冲突是一个要素,存在于相互作用的期望之中,它并非只具有破坏性,同时也具有建设性。冲突作为表现和累积差别的要素,也可能成为组织健康的标志和进步的象征。建设性的行政组织冲突有利于“促进联合,可以加强群体间的内部凝聚力,以齐心协力共同战胜外在压力”,表现为“兄弟隙于墙,外御其侮”;有利于行政组织之间政令畅通、信息对称、协调一致;有利于行政组织结构与功能运行的严谨有序,减少内耗和执行障碍,相互之间还能增加协作与创新,提高行政组织执行的有效性和科学性;有利于对行政组织执行人员加强控制与监督,提高领导者权威和指挥的时效性等。

  行政组织冲突有利也有弊,采取必要的调适对策或策略,尽量减少破坏性冲突或化阻力为动力,科学利用和有效调适建设性冲突等具有非常重要的理论意义和现实意义。一个组织要不断修改那些窒息组织空气、压制民主、束缚成员创造性的规章制度,不断制造出建设性冲突,减少破坏性冲突,从而保持组织生气勃勃的活力。因此,对行政组织破坏性冲突应当采取以下几种对策进行有效调适:

  (1)谈话协商。冲突双方或互派代表通过谈话协调与商讨,使冲突问题得以和平解决。

  (2)仲裁调解。由仲裁者出面进行仲裁调解。

  (3)行政裁决。由上级行政主管部门按“下级服从上级”原则,借用行政权威作出冲突结果的行政裁决方案以强制冲突双方执行。

  (4)组织重塑。通过人事更新、角色互换或结构再造等行政组织重塑以解决组织冲突。

  (5)政治教育。针对冲突产生的原因,对冲突双方加强思想政治教育工作,使其树立正确的行政组织道德观念,培养集体主义精神和团队合作理念,加强对行政组织目标和行政组织执行情况的了解与宣传,营造行政组织执行的民主氛围,从而使破坏性冲突得以自觉、主动地消除或避免。

  对行政组织建设性冲突应尽可能合理利用和有效培养,以使行政组织执行过程充满活力和有效竞争,提高行政组织运行效率,使行政组织目标得以顺利实现,主要策略有:

  (1)加强制度创新。通过制度创新与合理安排来明确规范行政组织执行主体的行为职责与权限,实现依法行政和公开行政,并通过奖惩制度的明确规定来培养组织的竞争力和创新精神。

  (2)加强教育培训。通过加强行政组织干部的培训和职业教育,使其增强法制意识、效率意识、责任意识,增强信息获取与沟通能力,倡导创新精神,自觉认识到行政组织目标对其自身价值实现的一致性、重要性和可能性,使其主动避免破坏性冲突,并科学利用建设性冲突作用,培养正当的竞争心理、贡献心理和发展心理。

  (3)加强监督控制。行政组织领导者要加强行政组织执行的目标管理和绩效考评,加强对行政人员思想作风和行政行为的监督、考核与控制,使行政人员能把个人目标与组织目标统一起来,把眼前利益与长远利益、个人利益与公共利益统一起来,把个人努力与团队合作统一起来,提高行政组织执行的合法性、有效性和合理性,加强对行政组织冲突的法律监督和科学控制,最终确保行政组织过程正常运行和行政组织目标的最大实现。   

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 尹钢,梁丽芝主编.行政组织学.北京大学出版社,2005.6.
  2. 2.0 2.1 董晓宇编著.行政组织学.北京出版社,2007.1.

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  • 更新时间: 2013-06-09 21:51:51

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